全国碳排放交易体系设计者张希良：统一碳排放权下，全国碳市场未来走向如何？

4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(下称《意见》）发布。《意见》中提到要依托公共资源交易平台，建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场，实行统一规范的行业标准、交易监管机制。
根据《意见》的总体要求，要“统筹发展和安全，充分发挥法治的引领、规范、保障作用，加快建立全国统一的市场制度规则”，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。2011年，国家发改委同意设立北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳7个碳排放权交易试点，2016年福建和四川开始建设地方碳市场。2021年7月16日，全国碳排放交易市场正式上线。我国碳排放交易市场发展10多年来，仍存在各地交易规则、排放量计算方法不统一，市场交易活跃度待提升，碳价市场化与电力市场化发展不协调，数据披露真实性等问题。地方碳市场和全国碳市场的协同发展，也是未来全国统一碳排放权背景下，值得关注的话题。近日，界面新闻采访了全国碳排放交易体系总体设计技术专家组负责人、清华大学能源环境经济研究所所长张希良。在采访中，张希良介绍了中国碳市场在设计之初存在过的讨论，以及表达了对碳市场建设发展问题的看法，包括数据质量、碳配额分配、与电力市场的协同改革、欧盟碳关税、地方碳市场与全国碳市场的协同发展等，并分享了全国碳市场未来可能的发展方向。“我认为中国碳市场还是要走中国特色，因为碳市场从经济学理论上非常简单，但真正落地不仅受到市场发展程度这个大环境制约，也触及方方面面的利益，我希望大家能够了解我国碳市场建设的挑战和全面看待碳市场建设中我国出现的问题。”张希良在采访中表示。他指出，《碳排放权交易管理暂行条例》预计今年可以出台，其中数据质量也是条例重点关注的问题。到全国碳市场的第三个履约期，碳市场预计会转入混合型的配额分配制度，免费分配和有偿分配并举，并有更多的行业加入市场交易，譬如水泥和电解铝等行业。

随着碳市场法律法规健全、完善，后期数据质量更有保证

界面新闻：碳交易市场作为一个碳减排专用市场，很大程度上还是依赖于法律监管。全国碳市场自去年7月启动仪式以来，目前遵照的还是《碳排放权交易管理办法（试行）》，《碳排放权交易管理暂行条例》目前的进程如何，2022年预计可以出台吗？张希良：根据我了解到的信息，现在走到了最后一步，今年出台应该是没有问题的。界面新闻：生态环境部之前曝光了一批碳排放数据失真和造假的案例，《条例》出台之后，对数据造假会有更加严格的惩罚措施吗？张希良：数据质量肯定是条例关注的的一个重要问题，生态环境部公布这个事情对各方触动是非常大的。根据我们的研究，碳市场在运行初期都会出现这样那样的一些数据质量问题，但是随着时间的推移，数据质量会呈现逐渐好转的趋势。包括欧盟碳市场、加州碳市场，在前期都会出现一定程度的数据问题，我觉得这也是正常的。界面新闻：那在碳市场现在的运行初期，造假现象具有普遍性吗？张希良：我觉得数据造假问题不具有普遍性，实际上造假现象和碳市场这样一个碳减排制度的出现没有必然的联系。在碳市场初期出现一些数据问题，很多和企业能力不足相关，对数据报告要求的理解有偏差。我们2019年在气候变化领域国际顶尖期刊《Nature Climate Change》上发表了一篇北京试点碳市场数据质量评估的文章，利用北京市企业的实际数据进行的因果分析究表明，没有发现企业故意造假和企业和第三方核查机构共谋造假的证据。据我了解，生态环境部也正在编制新的数据报告指南。在这次公布的一些造假情况中，煤炭热值和含碳量缺省值和实测值的差距的确给企业提供了一些动机，但是如果把出现的有些企业的造假行为归于缺省值高是很不公平的。实际上，就是因为引入了高缺省值，煤电机组的煤炭碳排放参数的实测率从2018年的30%左右提高到目前的90%以上，大大提高了碳排数据的准确性和可靠性。根治企业数据造假问题，还是要靠企业提高诚信、加大法律惩罚强度和提高执法力度。

碳税与碳交易市场两种定价机制各有优缺点

界面新闻：目前有研究表明碳税和碳交易市场相比，碳税这种碳定价机制在交易成本上会更小一点，中国现在碳税的应用情况是怎样的？张希良：实际上我们国家在碳交易市场建立之初，就对这两种碳定价机制有过很长时间的讨论。我认为说碳市场交易成本高也是一面之词，因为这里面也要考虑到管理成本。如果我国碳市场把八大行业都纳入后，整个碳市场也只管理8000多家企业，数量是有限的，但这8000多家企业的排放量占到了全国总排放量70%以上。从这个方面看，碳市场完全是一种管理成本低、减排效果高的制度安排。再来看碳税。首先税率的选择是一个比较大的问题，如果税率太高，根本通不过，目前国内碳市场价格是50元到60元，如果碳税刚开始就按照这个水平征收，不会被社会接受；但如果税率太低，也起不到有效的减排的作用。对于碳税，它是碳价由政府决定，减排量由市场决定。碳市场正好相反，它的减排量由政府决定，碳价由市场决定，我认为这更符合市场化的特点。碳税的不确定性在于减排量，而碳市场的不确定性在于价格。如果碳排放总量控制的角度看，碳交易市场是一个更可靠的工具。但这并不代表我们就放弃碳税了，将来碳市场一些没有覆盖的行业，比如交通、建筑还有一些其他的行业，我认为也有可应用碳税，未来形成一种混合的碳定价机制。并且当我们的碳市场成熟后，就有了更为合理的碳价，那么在确定碳税政策时就更加容易了。例如碳税税率锚定碳市场的价格，也可以为引入碳税提供一个好的参考。我认为先碳市场后碳税，是合理的顺序。界面新闻：有研究提出在绿色溢价较高的行业，如建材、交通运输、化工等可以采取碳税的碳定价方式，而对于绿色溢价较低的行业如电力、钢铁等，可以采取碳市场的碳定价方式，这是否值得参考？张希良：我觉得这是是一个理想的想法，但实现起来很困难。因为化工行业已经被纳入到碳市场管理中，不可能再把它拿出来。建立碳税制度从论证到真正实施至少需要五年的时间，很难对我们的碳达峰目标起到作用。另外，绿色溢价评估的不确定性较大，不能单凭这样一个标准来确定哪些行业采用碳市场哪些行业采用碳税，需要综合考虑多个因素。

第三履约期考虑引入碳配额拍卖制度，未来和电力市场改革联动

界面新闻：现在我们国家碳市场的管理还是基于碳排放强度限制，而不是基于总量控制，您怎么看？张希良：这是一个误解。首先我们的碳市场也有总量，国家每一到两年都会出基准值，对每个行业的产量都有预期，这个预期产量乘以相应的碳排放强度不就是总量了吗？这是一个灵活的总量，并不是说完全没有总量。在碳市场方案设计的时候，进行过多方案的比较分析和讨论，基于总量和基于强度都各有优缺点。比如基于强度在碳减排的运行效率方面有一定的缺陷，但是对产业的冲击较小，对企业成本的影响也较小，好处是可以鼓励先进企业，得到补贴，同时表现落后的企业也会有惩罚。而这个所谓的运行效率损失，这是假定在完全市场条件下才会产生的。国内一个团队研究表明，在非完全市场条件下，基于强度的碳市场未必会有效率损失。其次中国作为发展中国家，经济还会有一个中高速的发展，基于总量控制碳排放就会限制产量，影响经济增长速度，我们在国际上承担“共同但有区别的责任”，基于碳排放强度的方案，与我们现阶段的经济增长特征和国家以强度控制为主的碳排放控制制度是一致的。我们国家现在还没有一个完全有效的电力市场，如果采用基于总量的碳市场，所有发电企业的碳排放量都有下降。对电厂而言，如果要增加电力供应，就需要购买配额，因为电厂没有办法把成本往下传导，只能自己承担，会对电厂的运营产生比较大冲击，有些可能要破产。减排责任完全由电厂而不是和电力用户共同分担也是不公平的。将来中国碳达峰后，随着电力市场化改革的基本完成，碳市场从基于强度过渡到基于总量就水到渠成了。现在主管部门也在考虑引入拍卖机制进行配额分配，配额拍卖其实就包含了总量控制。目前我们的配额100%免费发放，拿出一部分来拍卖，本身就变成了一种混合型的制度。我认为第三履约期完全有条件引入拍卖，碳市场由基于强度的市场转入混合型市场。界面新闻：能否展开讲一下拍卖如何进行？张希良：像欧盟现在的电力行业，100%碳配额都是拍卖。配额拍卖后，发电企业成本增加，传导到了电价上。电价上涨后，用电企业和个人也有动力来进行碳减排，这样减排的责任就合理地通过市场机制进行分摊，用电侧相应承担一部分的成本。但中国目前没有一个有效电力市场，因为配额拍卖增加的成本完全由发电企业承担，实行拍卖就很困难。我们未来引入拍卖的话，配额并不是100%免费，有一部分通过拍卖，一些企业配额不够，先从一级市场上去拍卖获得，有偿分配。如果还是不够，就去二级市场上交易，以及买CCER（国家核证自愿减排量）等。界面新闻：目前国内碳市场覆盖的是电力行业，今年预计会新增哪些行业？张希良：全国碳市场第一履约期是2019年-2020年，现在正进行到第二履约期，我认为第二履约期应该还是电力行业，到第三履约期才会有一些新的行业纳入。未来，像水泥、电解铝、钢铁以及石油化工，这些行业也会加入配额履约和市场交易。目前政府部门也在积极地制定相应规划。类似汽车的行驶，第一履约期对于我们碳市场发展相当于起步阶段，并不是正常运行，第二履约期相当于汽车的缓慢前行，从起步到正常运行中间还是有一个过渡。第三履约期从2023开始，全国碳市场就变成正常运行了。界面新闻：您觉得我们现在碳市场碳价水平怎么样？张希良：我认为这个价格水平是合理。碳价和不同国家的减排目标是相关的，碳价反映的是一个国家的边际减排成本，指的是在某一阶段额外减少一吨二氧化碳的排放成本。根据我们的模型测算，实现“十四五”的减排目标碳价大概在50元-60元之间，未来随着减排力度加强，碳价肯定呈上升趋势。界面新闻：按照目前的碳价水平，会不会存在一些企业交易动机不是特别强烈的情况？张希良：碳市场价格波动反映的是某一个时间市场供求的关系。目前大盘价格实际上超出了我的预期。有的人可能认为碳价过低，但有些发电企业就会觉得太高了，我认为目前的碳价水平对碳减排目标而言是有效的。界面新闻：我们国家进行电力市场化改革，这个进程会持续多久？张希良：这两年市场化的进程还是比较快的。尤其去年煤价上来后，大部分发电企业都亏损，出现了不少问题，这之后电价灵活性有显著提高。将来绿电交易也可以和碳排放权交易市场融合起来，鼓励企业消费可再生能源电力，从而对能源转型起到重要的拉动作用。过去可再生能源发展主要是靠供给侧推动，比如给一个标杆电价，给一个补贴，但之后就要逐步地通过市场拉动，让电力消费者愿意购买绿色电力。

欧盟碳关税影响国际贸易，能源安全需重视可再生能源发展

界面新闻：3月15日欧盟通过了碳关税提案，2026年起欧盟将正式全面开征碳关税，这对于我国的双碳发展会产生哪些影响？张希良：这恰好说明了我国建设碳市场是非常重要的，是应对欧盟碳边境调节机制的一个很重要的手段。因为如果我们不建设碳市场，那么未来在和欧盟交涉时缺乏抓手，碳市场为我们增加了谈判筹码。比如说像钢铁、有色金属等这些欧盟比较关注的一些行业，我们也应该加快把它们纳入碳市场的进程。界面新闻：因为俄乌局势，欧盟碳价在一段时间内大幅下跌，碳价的不确定性会不会对整个市场造成什么影响？张希良：欧盟碳市场交易的绝大部分是期货交易而不是现货交易，主要基于预期。前一段时间欧盟碳价也有过大幅上升期，接近100欧元，因为在那段时间欧盟提出了更加严格碳减排目标，影响了投资对市场的预期。但现在打仗后能源安全问题变得很重要，煤炭可能没有那么快被强制退出，也会影响到碳价预期。碳市场的价格由市场决定，本身就具有不确定性，波动都是正常表现。界面新闻：这次的俄乌局势让很多人都重新意识到能源安全问题，2060年我国非化石能源要在整个能源消费体系里占到80%，怎么平衡好能源转型和能源安全之间的关系？张希良：我们国家能源安全最大的问题就是油气，石油和天然气进口比例很高，煤炭相对来说较为丰富，但是再丰富也是有限的，因此我们要发展可再生能源。并且当我们在谈论能源安全的时候，也应该把可再生能源纳入进来，因为它们也是本地资源。可再生能源未来很大一部分是分布式的，是分散安装的。而煤电厂，一个炸弹就毁掉了，化石能源也未必安全，而分布式的可再生能源更有韧性。我也同意能源转型是一个渐进的过程，在碳中和之前我们会有一个准备期，可能到2035年以后才会加快减煤速度。目前国家已经定了基调，十四五控制总量，十五五适度减量。这里面还包含了很多技术上的不确定性。例如煤炭的清洁利用，现在谈到的清洁利用是减少常规污染物排放，如颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等，基本上没有考虑二氧化碳，以后必须加上二氧化碳，清洁利用的概念内涵就改变了。如果煤电厂安装了CCUS设施，也就没有必要退出了。

地方碳市场发挥创新试验作用，鼓励先试先行

界面新闻：目前国内碳市场还是现货市场，之后预计什么时候建设期货市场，引入金融衍生品？张希良：到第三履约期一定会有机构投资者加入配额交易。关于期货等碳市场金融衍生品发展，从政府部门出台的文件看，是积极鼓励的。什么时候引入，还需要认真研究。因为全国碳市场还处于启动运行阶段，只有发电一个行业，当务之急是扩大行业覆盖范围，建立健全碳市场监管的法律法规，把碳市场的基础打牢，然后再发展金融衍生品市场。界面新闻：全国碳交易市场建成后，地方碳交易市场可以发挥怎样的作用？张希良：应该积极鼓励地方碳市场发挥创新作用。例如北京试点碳市场覆盖了交通、建筑等行业，这些行业全国碳市场都没覆盖。全国碳市场企业的纳入门槛是1万吨标准煤，也就是2.6万吨二氧化碳排放。地方碳市场就可以把这个门槛放低，大的企业让国家管，小的让地方管。上面提到的碳市场金融衍生品发展，也可以在地方市场上先行先试。界面新闻：您在参与全国碳市场建设的过程中有没有遇到什么挑战？张希良：我们团队从2015年开始就参加了国家碳市场总体方案的设计。碳市场毕竟是一个新鲜事物，万事开头难，开了头后面就容易了。我认为中国碳市场还是要有中国特色，因为碳市场从经济学理论上非常简单，真正建成一个有效的碳市场挑战巨大，目前除了中国碳市场外，还没有一个发展中国家建成了全国碳市场。我希望大家能够更全面更客观看待这个新事物发展。作为一个研究人员，我观察到有一些评论也有失偏颇，大家还是多提建设性的建议，有助于全国碳市场建设行稳致远。界面新闻：您目前还在学校教书，有没有观察到这两年学生对于能源、环境领域的兴致变高了？张希良：非常高，自从双碳目标提出后，包括企业、政府部门、研究机构、非政府机构对双碳人才需求也很大，这个领域的就业市场非常好，包括碳金融。界面新闻：您最近的工作重点和研究方向是什么？张希良：生态环境部目碳给我们安排任务作重点就是如何扩大碳市场的覆盖行业和改进配额分配方法。我们正在开展这方面的研究工作，尽快提出相应的方案建议。作为一个研究人员，我也希望研究新的东西。我们今天谈的碳市场是强制性的碳市场，但还有一个自愿性的碳市场。目前的全国碳市场管控8000多家企业，有大量的企业没能参与交易。光靠这8000多家企业，双碳目标是无法实现的，自愿碳市场的建立和发展能够为更多的企业和个体提供利用碳交易机制进行减排的机会，为双碳目标的实现做出各自的贡献。